Op papier is de Waddenzee goed beschermd door internationale verdragen. Maar de praktijk is zeer weerbarstig. Dit stelt de Waddenacademie in een reflectie op het rapport De Europees- en internationaalrechtelijke status van de Waddenzee.
Op verzoek van Rijkswaterstaat onderzocht de Waddenacademie eind vorig jaar welke betekenis internationale verdragen als het Werelderfgoed-verdrag, het Ramsar-verdrag (over watergebieden en watervogels) en bijvoorbeeld de verdragen van Bern en Bonn (beide over het behoud van dieren en planten die in Europa van nature in het wild voorkomen) hebben voor de Waddenzee.
Kees BastmeijerDe experts, die op verzoek van de Waddenacademie dit onderzoek uitvoerden, kwamen tot de conclusie dat deze internationale verdragen de Waddenzee goed beschermen. Buiten de scope van dat rapport, vielen echter de aanbevelingen die de auteurs doen in een recent verschenen reflectie. Die aanbevelingen kennen een duidelijke rode draad: in de omgang met de Waddenzee wordt veel te weinig naar deze internationale verdragen gekeken.
“Nederland neemt de internationale verdragen niet serieus”, zegt Kees Bastmeijer van de Waddenacademie en hoogleraar aan de Rijksuniversiteit Groningen. “Doelen en verplichtingen van de verdragen krijgen nagenoeg geen aandacht in de wetgeving, de formulering van beleid en de toetsing van vergunningsaanvragen. Dat leidt ertoe dat de Waddenzee als geheel ecosysteem niet de bescherming krijgt die dit gebied op grond van afspraken met andere landen verdient.”
Het grootste probleem is volgens Bastmeijer dat de wetgever, beleidsmakers en vermoedelijk ook de rechter, ervan uit lijken te gaan dat de internationale verdragen dusdanig algemeen zijn geformuleerd dat ze geen zelfstandige betekenis hebben. “Maar achter die verdragsteksten zit binnen ieder verdragssysteem een heel complex van handreikingen, aanbevelingen en resoluties, ook geldend voor Nederland, waarmee de verdragsbepalingen uitwerking krijgen in concrete eisen.”
Als voorbeeld noemt Bastmeijer de omgang met de Houting, een vis waar volgens een ‘Recommendation’ onder het OSPAR-verdrag manieren voor moeten worden gezocht om het herstel van de Waddenzeepopulatie mogelijk te maken. “Maar de soort is geen onderwerp van een doelstelling voor de Waddenzee omdat de overheid bij de formulering van die doelen niet naar de verdragen kijkt. En dus kun je ook niet zeggen dat we te goeder trouw proberen de internationale verdragen uit te voeren.”
Een ander bestaand misverstand is volgens Bastmeijer dat de verdragen voldoende uitvoering krijgen door de implementatie van Europese natuurregels als Natura2000. “Bij vergunningsverlening wordt alleen getoetst op Natura2000-bepalingen, niet op bepalingen uit het Werelderfgoed-verdrag of op de verplichting het bestaande ecologische karakter in stand te houden. Europese bepalingen dekken de internationale verdragen niet af.”
Een voor de Waddenzee bijzonder belangrijke zorg is dat veel projecten alleen op zichzelf staand worden beoordeeld, terwijl de Waddenzee te maken krijgen met de gecumuleerde effecten van alle projecten die in – en rond – het gebied plaatsvinden. Die zorg wordt nog verder vergroot door onzekerheden vanwege klimaatverandering. “Dat vraagt beleidskeuzes op een hoger niveau, gebaseerd op een helder beeld van de effecten van alle activiteiten op het Waddenzeesysteem.”
In hun reflectie doen Bastmeijer en zijn co-auteurs 15 aanbevelingen om de uitvoering van internationale verdragen te verbeteren. “Het gaat erom in alle schakels van de beleidscyclus waarborgen in te bouwen die ervoor zorgen dat de verdragen expliciet worden meegewogen.”
Bastmeijer hoopt dat de aanbevelingen worden meegenomen in de verdere aanscherping van de Omgevingswet en de komende beleids- en beheersplannen voor de Waddenzee. “Dan maken we op een geloofwaardige manier werk van de verdragen die we als land zelf (mede) hebben opgesteld en ondertekend en – nog belangrijker – verhogen we de kans op behoud en herstel van dit bijzondere gebied voor toekomstige generaties.”
