Het succes van Waternet is een mythe gebleken, maar samenwerking in de waterketen is een noodzaak

Het voorgenomen besluit om Stichting Waternet te ontvlechten zorgt voor een indringend en emotioneel debat. Wim Zwanenburg, tot 2023 algemeen bestuurslid van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht voor het CDA, schetst de voorgeschiedenis van het ontvlechtingsbesluit en stelt dat het nog een enorme uitdaging wordt om te komen tot een duidelijke boedelscheiding. Maar als verantwoordelijkheden beter worden toebedeeld en de bestuurlijke kaders duidelijker worden bepaald leidt dat juist tot een betere samenwerking.

door Wim Zwanenburg

Wim ZwanenburgAnderhalf jaar nadat 11 van de 30 leden van het Algemeen Bestuur van het Waterschap Amstel, Gooi en Vecht gezamenlijk een initiatiefnota indienden voor de ontvlechting van de Stichting Waternet, besloten het college van B&W van Amsterdam en het DB van AGV alsnog tot het ontvlechten van de samenwerking over te gaan. In januari 2023 was het initiatiefvoorstel nog weggestemd en koos het AB in meerderheid voor een ‘Vernieuwde Stichting’. De opdracht van het AB voor weer een onderzoek naar diverse samenwerkingsvarianten voor Waternet leverde uiteindelijk de conclusie op dat ontvlechting van de Stichting Waternet de enige optie is die tot betere samenwerking in de waterketen kan leiden.

Het besluit van het DB en het college van B&W wordt voor verdere uitvoering voorgelegd aan het bestuur van het waterschap en aan de Amsterdamse gemeenteraad. De gemeente Amsterdam en Waterschap Amstel, Gooi en Vecht (AGV) willen voor het waterbeheer verder gaan met twee onafhankelijke organisaties, die afzonderlijk zullen worden aangestuurd voor de uitvoering van de hun taken. Wel zullen ze ‘in de waterketen’ waar dat geboden is, intensief blijven samenwerken.

In enkele commissievergaderingen trachten vertegenwoordigers van de ondernemingsraad van Waternet de bestuurs- en raadsleden toch nog op andere gedachten te brengen. Zij pleiten nog steeds voor het instandhouden van Waternet als één organisatie. Sommige fracties twijfelen nog. Twee van de vijf DB-leden lieten ook ‘een aantekening’ maken bij het besluit, maar met de inbreng van de dijkgraaf, stemhebbend in het DB, is er een meerderheid van het DB van AGV dat het besluit van het Stichtingsbestuur steunt. De op 14 juni gehouden commissievergadering bij het waterschap verliep bijzonder emotioneel.

Voor de gemeenteraad van Amsterdam is het waterbeheer slechts een van de vele beleidsonderwerpen, waarvoor de meeste leden van de raad doorgaans een volstrekte desinteresse tonen

Uitvoeringsorganisatie of deelneming
Volgen de verdeelsleutel van de Stichting Waternet komen de kosten voor de uitvoering van de gemeentelijke rioleringstaken en de waterschapstaken voor 60 procent toe aan de gemeente Amsterdam en voor 40 procent aan het waterschap. Voor het waterschap vormt de uitvoeringsorganisatie Waternet de ‘handen en voeten’, een belangrijk instrument voor de beleidsuitvoering, voor de gemeente is het slechts een deelneming die men graag zo veel mogelijk op afstand van de gemeenteraad zet, ‘conform het beleid voor ‘verbonden partijen’’. Voor de gemeenteraad van Amsterdam is het waterbeheer slechts een van de vele beleidsonderwerpen, waarvoor de meeste leden van de raad doorgaans een volstrekte desinteresse tonen.

De leden van het Stichtingsbestuur, de wethouder ‘Water’ van de gemeente, de dijkgraaf en de onafhankelijke voorzitter, hebben ingezien dat de verschillende sturingsparadigma’s van Amsterdam en AGV moeilijk verenigbaar, consistent en duurzaam werkbaar te maken zijn binnen het organisatieontwerp ‘Vernieuwde Stichting’ als gezamenlijk rechtspersoon en daarbij ook nog eens volledig te voldoen aan de wettelijke vereisten op het gebied van governance. Ook zij, en de nieuwe algemeen directeur van Waternet, erkennen nu dat de huidige organisatiestructuur te complex is.

Het Waternet-onderdeel Drinkwater moet sowieso worden afgesplitst, in een afzonderlijke Drinkwater N.V. volgens de belastingdienst, omdat anders de andere onderdelen van Waternet voor de tarieven van hun diensten de ‘koepelvrijstelling’ van de BTW zouden verliezen. Daarnaast vereist, na de vele incidenten op het gebied van cyber security en onjuiste facturering ook de toezichthouder voor de drinkwatersector, de Inspectie voor Leefomgeving en Transport een meer directe aansturing met een eigen directie voor het drinkwaterbedrijf. De Rekenkamer Metropool Amsterdam (RMA) kwam ook tot het inzicht dat de aansturing, organisatiestructuur en– cultuur van Waternet aanpassing en verbetering behoeft.

De 11 AB-leden die eind 2022 de initiatiefnota voor ontvlechting indienden hadden niet alleen kritiek op Waternet vanwege het falen van de uitvoeringsorganisatie:

• op het gebied van digitale veiligheid en de informatievoorziening;
• de bestuurlijk niet voor goedkeuring voorgelegde invoering van een nieuwe IT-systeem voor de inning van de waterschapsbelastingen waarbij enorme achterstanden ontstonden omdat de software niet uitontwikkeld bleek, het waterschap daarom voor meer dan 100 miljoen aan leningen moest aangaan bij de Nederlandse Waterschapsbank;
• het achterstallige onderhoud van sluizen en gemalen en de achterstanden bij de uitvoering van dijkverbeteringsprojecten.

Zij pleitten ook voor een betere toedeling van verantwoordelijkheden en ‘herstel van de waterschapsdemocratie’.

In het Stichtingsbestuur van Waternet ontmoette de algemeen directeur in de regel weinig tegenspraak van de verschillende wethouders en dijkgraven

Het merk ‘Waternet’
Sinds de oprichting van Waternet (in 2005) en rechtsvoorganger DWR (Dienst Waterbeheer en Riolering (in 1997) had het Algemeen Bestuur ingestemd met verregaande mandatering aan het Dagelijks Bestuur, die het vervolgens weer verder mandateerde naar de Directie van Waternet. Meerdere analyses en onderzoeken hebben de afgelopen jaren uitgewezen dat de verantwoording en informatievoorziening door Waternet aan het stichtingsbestuur, het waterschapsbestuur en het college van Burgemeester & Wethouders onvolledig was. Zo verloor het AB ondanks de jaarlijkse begrotings- en jaarverslaggevingscyclus de grip op de uitvoeringorganisatie en de uitvoering van beleid.

Door de directie van Waternet werd het idee aangehangen dat deze instelling vooral goed zou kunnen functioneren als ‘een integraal watercyclusbedrijf’. Waternet werd sinds de oprichting in 2005 (feitelijk al sinds 1997) geleid door Roelof Kruize, die tussentijds, van 2010 tot 2014, bovendien leidinggaf aan het Afval Energie Bedrijf (AEB). Onder zijn leiding werd de corporate identiteit van het ‘merk’ Waternet in het verzorgingsgebied wel bekend, maar veelal als nutsbedrijf gezien. In het Stichtingsbestuur van Waternet ontmoette de algemeen directeur in de regel weinig tegenspraak van de verschillende wethouders en dijkgraven.

De ‘onafhankelijke voorzitter’ van het Stichtingsbestuur was in de loop van de jaren meestal een goede bekende van de ceo van Waternet. Zo bleef het waterschap voor de inwoners als overheid, als waterautoriteit vrijwel onzichtbaar. Door veel AB-leden van het waterschap werd deze vorm van toezicht vaak ervaren als ‘bestuurlijk wegkijken’.

Tegelijkertijd vragen veel AB-leden zich af wat nu eigenlijk de rol is van de provincies (het college van Gedeputeerde Staten) als toezichthouder op de waterschappen. Voor de democratische legitimiteit en het maatschappelijk draagvlak voor het werk van AGV en de daarvoor benodigde heffing van belastingen en verantwoording van de noodzakelijke uitgaven is de stichtingsvorm ongewenst.

Herkenbare identiteit
Het bestuur van AGV hecht al jaren aan een eigen herkenbare identiteit, vergelijkbaar met de andere waterschappen. En met allerlei voorstellen werd wel gewerkt aan de verbetering van het communicatiebeleid, maar het waterschap beschikte daarbij niet over een eigen communicatieafdeling, niet eens over eigen medewerkers. Alleen de dijkgraaf was voor 100 procent in dienst van het waterschap, de secretaris-directeur van het waterschap slechts voor 50 procent. In de organisatiestructuur van Waternet werden bestuursleden van het waterschap tegengewerkt in het zelfstandig uitdragen van het beleid; zelfs DB-leden waren niet de baas over de eigen persberichten en de eigen website.

Het in maart 2024 afgeronde onderzoek van KPMG naar de ontvlechting van Waternet constateerde bovendien dat ‘het primaire proces’ bij Waternet maar beperkt is geïntegreerd, terwijl er bij de ondersteunende diensten sprake is van toename van de complexiteit. De synergie was dus feitelijk beperkt, ondanks het feit dat Waternet de meest vergaande vorm van samenwerking kent, door alle watertaken binnen één organisatie, een stichting, te positioneren. Waternet is hierin uniek en atypisch in Nederland. Ook op andere plekken in Nederland wordt er al jaren samengewerkt in de waterketen tussen gemeenten, waterschappen en drinkwaterbedrijven, maar de ‘succesformule’ van Waternet heeft nergens navolging gekregen.

In december 2022 schrok het DB van het waterschap van de hoge kosten van de ontvlechting van Waternet zoals voorgesteld in een onderzoek door Berenschot. Het trachtte daarom de ontvlechting nog te keren

Tijdverlies
In december 2022 schrok het DB van het waterschap van de hoge kosten van de ontvlechting van Waternet zoals voorgesteld in een onderzoek door Berenschot. Het trachtte daarom de ontvlechting nog te keren, beducht dat Amsterdam de kosten zou afwentelen op het waterschap. Het college van B&W van Amsterdam wilde toen ook al af van de assets van Waternet om geld vrij te maken voor ‘klimaatbeleid’ en ‘sociale politiek’.

Bij de behandeling van het initiatiefvoorstel voor ontvlechting in januari 2023 werd door het DB aan het AB informatie onthouden, een extra AB-vergadering om meer informatie en een betere verantwoording op tafel te krijgen mocht niet meer plaatsvinden vóór de waterschapsverkiezingen van eind maart 2023. Bij de behandeling in het AB van de gewenste samenwerkingsvorm voor Waternet liepen de inzichten zover uiteen en de emoties zo hoog op dat dit zelfs leidde tot een scheuring in de fractie Water Natuurlijk (WN). Het DB-lid van het waterschap namens WN kwam daarmee alleen te staan, omdat de overige fractieleden hem niet langer steunden.

De opstandige fractieleden konden door het regionale bestuur van de waterschapspartij Water Natuurlijk nog net van de kieslijst voor de waterschapsverkiezingen van maart 2023 worden afgehaald, waarmee het DB-lid, tevens lijsttrekker voor WN, na de verkiezingen weer ruim baan kreeg. De PvdA-fractie in het AB, de grote winnaar bij de waterschapsverkiezingen voor AGV hield, samen met de fractie van de Partij voor de Dieren, vast aan een stichtingsvorm voor Waternet. De PvdA- en de PvdD-fracties zijn nu 180 graden gedraaid.

Het is de ironie van de geschiedenis dat het de toenmalige PvdA-fractievoorzitter Simon Deurloo is, die zich nu als portefeuillehouder Financiën in het bestuur van het waterschap moet verantwoorden voor de enorme en disproportionele tariefsverhogingen van de waterschapsbelastingen bij het waterschap AGV (in 2024 meer dan 30 procent!); ook hij is nu tot het inzicht is gekomen dat ontvlechting van Waternet onvermijdelijk is. Helaas is er al veel tijd verloren. Het wordt de hoogste tijd om meer aandacht te schenken aan de urgente onderwerpen van het waterbeheer in plaats van aan de organisatiestructuur van de uitvoeringsorganisatie.

Het wordt voor het waterschap en voor de gemeente nog een enorme uitdaging om te komen tot een duidelijke boedelscheiding. Ten aanzien van alle activa (assets, erfpacht, goodwill) worden eigendom, beheer, exploitatie en bediening bepaald conform de Samenwerkingsovereenkomst van 1997 en 2005. Maar omdat de digitale registratie hiervan bij Waternet gebrekkig is gebleken, de staat van onderhoud niet altijd bekend is, dreigt een vechtscheiding waarbij de verschillend overheden zullen trachten de kosten voor ontvlechting van Waternet zoveel mogelijk op elkaar af te wentelen.

Het succes van het watercyclusbedrijf is een mythe gebleken

Het waterschap als overheid
Het succes van het watercyclusbedrijf is een mythe gebleken. Het waterschap moet ook in het werkgebied van AGV herkenbaar worden als overheid. Maar samenwerking in de waterketen tussen verschillende overheden (gemeenten, drinkwaterbedrijven en waterschap) is een noodzaak. Voor betrokken medewerkers van het waterschap blijft dat gezien de zeer urgente wateropgaven van de komende jaren een enorme uitdaging.

Maar als verantwoordelijkheden beter worden toebedeeld en de bestuurlijke kaders duidelijker worden bepaald leidt dat juist tot een betere samenwerking, niet alleen met Amsterdam, maar ook met de andere gemeenten in het werkgebied van het waterschap. Aan de bestuurlijke chaos dient nu een einde te komen.

Wim Zwanenburg was achtereenvolgens vanaf medio 2000 tot september 2003 en vanaf januari 2009 tot en met maart 2023 lid van het algemeen bestuur van Waterschap Amstel Gooi en Vecht, in die laatste drie beleidsperioden als fractievoorzitter van het CDA.

LEES OOK
H₂O Actueel: Bestuur Waterschap AGV worstelt met besluit ontvlechting Waternet