Jan Jaap de Graeff (Rli): ‘Doe de watertoets eerder en ook op provinciaal en landelijk niveau’

Het uitgangspunt ‘water en bodem sturend’ krijgt nog maar mondjesmaat gestalte in de praktijk van de ruimtelijke ordening. Daarin wil de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur (Rli) verandering brengen met een nieuw advies. Er wordt onder meer gepleit voor een veel stevigere watertoets voor alle vormen van grondgebruik en een waterkalender met informatie over de houdbaarheidsdatum van waterstaatkundige maatregelen. Jan Jaap de Graeff, voorzitter van de Rli en ook voorzitter van de adviescommissie, licht toe. “We zeggen: doe de watertoets eerder en ook op provinciaal en landelijk niveau. Dat is geen overbodige luxe. Ik denk dat ons voorstel bij de waterschappen erin gaat als koek.”

Tekst: Hans Klip /Beeld: Rli en Pixabay

Het advies Ruimtelijke ordening in een veranderend klimaat is vandaag (12 juni) aangeboden aan de demissionaire ministers Mark Harbers van Infrastructuur en Waterstaat en Hugo de Jonge van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. De centrale vraag hierin is: hoe kan de overheid sturen op een ruimtelijke ordening in ons land die rekening houdt met de gevolgen van klimaatverandering voor de waterveiligheid, wateroverlast en de beschikbaarheid van zoetwater?

Volgens de Rli is een effectievere sturing essentieel om te komen tot een klimaatbestendige ruimtelijke ordening. Dit voorkomt dat de ruimtelijke keuzes die overheden nu maken, de oplossingsruimte voor toekomstige generaties onnodig verkleinen. Anders worden zij met hoge maatschappelijke kosten opgezadeld die op dit moment nog te vermijden zijn.

Hiervoor ziet de raad wel verschillende belemmeringen. Zo geven politici en bestuurders in de praktijk altijd voorrang aan het oplossen van de meest urgente maatschappelijke opgaven die ruimte vragen, bijvoorbeeld de woningopgave. Het waterbelang wordt onvoldoende meegewogen in ruimtelijke besluitvormingsprocessen.

De Rli presenteert vier oplossingsrichtingen met bijbehorende aanbevelingen (zie de infographic onderaan). Zoals deze aanbeveling: zorg met een waterkalender systematisch voor tijdige en publiek beschikbare informatie over veranderende waterstaatkundige condities. En een andere: weeg het waterbelang bij ruimtelijke besluiten zo vroeg mogelijk en op het juiste schaalniveau.

LANGE STAAT VAN DIENST IN DE WATERSECTOR

Jan Jaap de Graeff (1949) werd in 2012 lid van de Raad voor de leefomgeving en infrastructuur, een onafhankelijk adviescollege voor regering en parlement. Inmiddels is hij 8,5 jaar voorzitter. Dat loopt ten einde want binnenkort is er een wisseling van de wacht.

De Graeff heeft na het halen van het ingenieursdiploma waterzuivering/milieuhygiëne aan de Landbouwhogeschool Wageningen (tegenwoordig Wageningen University & Research) in 1975 veel functies in de watersector bekleed, met ook enkele uitstapjes daarbuiten. Zoals beleidsmedewerker/afdelingshoofd en later voorzitter van de Raad van Advies bij Rijkswaterstaat, dijkgraaf van het Hoogheemraadschap van Schieland en de Krimpenerwaard (1994-2003) en voorzitter van de Unie van Waterschappen (2000-2003). Hij beschouwt magazine H₂O dan ook als een lijfblad. Nog iets anders: tussen 2011 en 2021 vervulde De Graeff de rol van kamerheer bij Het Koninklijk Huis waarbij hij de koning ondersteunde bij ontvangsten en bezoeken.

Wat was voor jullie de aanleiding om met dit advies te komen?
“Het zal gezien onze naam niet verbazen dat het klimaatprobleem onze voortdurende aandacht heeft. Wij vinden klimaatadaptatie en hoe de overheid dit ruimtelijk in goede banen kan leiden, een wat onderbelicht vraagstuk. Het uitgangspunt is nu natuurlijk dat water en bodem sturend zijn. Maar krijgt dit in de praktijk wel voldoende gestalte? Het antwoord is: nog maar mondjesmaat. En bovendien: als je klimaatbestendige ruimtelijke keuzes wilt faciliteren, hoe kun je dat dan stimuleren? We zijn in deze lacune gesprongen. Het vraagstuk heeft volgens ons een zekere urgentie.”

In het advies geven jullie aan: ‘Voor vraagstukken die op dit moment al spelen (zoetwatertekorten, verzilting, wateroverlast) zijn op korte termijn ruimtelijke keuzes nodig. Maar ook vraagstukken die op langere termijn spelen (in het bijzonder de waterveiligheid van laag-Nederland) vragen binnen afzienbare tijd om ruimtelijke keuzes.’ Kunt u dat toelichten?
“De klimaatverandering heeft grote gevolgen voor onze waterveiligheid, de mate waarin we bestand tegen wateroverlast zijn en in hoeverre we de wateraanvoer kunnen garanderen voor bepaalde functies. En dat beïnvloedt op allerlei mogelijke manieren de ontwikkelingen op diverse terreinen. Waar willen wij onze woningen bouwen? Waar kunnen we werken en recreëren? Hoe en waar leggen we energietransportleidingen?

Het heeft een korte en een langere termijndimensie. Op korte termijn worden sommige vormen van grondgebruik bemoeilijkt of bijna onmogelijk. Denk bijvoorbeeld aan de verzilting van landbouwgronden in de kustgebieden en de problemen met droogte voor landbouw op de hoge zandgronden. Hiermee moeten we in Nederland nu al rekening houden. Sommige vraagstukken spelen meer op de langere termijn. Een voorbeeld: kan in de Randstad over een halve of hele eeuw nog dezelfde waterveiligheid als nu worden gegarandeerd? Er is op dit ogenblik geen reden om daaraan te twijfelen, maar er komt een moment waarop dat minder zeker wordt.

Dan wordt de vraag: tot wanneer zijn we daar nog zeker van, wanneer ontstaat de onzekerheid en hoe gaan we hiermee om? Op papier kan mooi worden gesproken over ‘water en bodem sturend’, maar je moet het toch wel doen. Dat bespeuren we niet altijd, zal ik maar een beetje vriendelijk zeggen.”

'Kan in de Randstad over een halve of hele eeuw nog dezelfde waterveiligheid als nu worden gegarandeerd? Er is op dit ogenblik geen reden om daaraan te twijfelen, maar er komt een moment waarop dat minder zeker wordt.'

Minister Harbers stuurde eind 2022 een brief aan de Tweede Kamer over het uitgangspunt ‘water en bodem sturend’. Is het niet optimistisch om nu al te verwachten dat het allemaal goed is geregeld?
“Zo geformuleerd is het natuurlijk te optimistisch. Maar kijk ik naar de overigens prima Kamerbrief van de minister, dan verwacht ik dat in theorie ook de gevolgen van het principe worden aangegeven. Bijvoorbeeld voor het agrarisch grondgebruik en het woningbouwprogramma van Hugo de Jonge. Dan wordt het toch betrekkelijk stil.

Ik ben zijdelings betrokken bij het nadenken over de nieuwe Nota Ruimte, waarmee het nieuwe kabinet zal komen als het tenminste doorgaat. Daarin wordt een ruimtelijk beeld van de hoofdstructuren voor onder andere wonen en werken geschetst. Dan zou je verwachten dat op voorhand rekening wordt gehouden met vraagstukken die met klimaatadaptatie van doen hebben. Dat is ook wel de intentie maar of het gaat lukken, moeten we afwachten.

Ons pleidooi is om bij het maken van ruimtelijke plannen niet alleen op het gemeentelijk niveau maar ook op provinciaal en landelijk niveau echt voor te sorteren op de klimaatverandering. Dit kan door je telkens af te vragen of het wel kan wat er staat in een plan of zelfs in een formele beslissing over het omgevingsplan van een gemeente. En zo ja, wat betekent het dan voor de uitvoering daarvan?

De huidige watertoets heeft vooral betrekking op het gemeentelijk niveau en op woningbouw. De toets is ook wat achteraf waardoor het, als je niet uitkijkt, mosterd na de maaltijd wordt. Zo van: de locatiekeuze is bepaald maar als er een waterberging wordt bijgebouwd, komt het goed. We zeggen dus: doe de watertoets eerder en ook op provinciaal en op landelijk niveau. Dat is geen overbodige luxe.

Deze watertoets blijft een advies en is niet bindend. Ik denk dat ons voorstel bij de waterschappen erin gaat als koek. Zij willen nadrukkelijk geen planologische beslissingen nemen want dat zijn politieke afwegingen. Maar ze willen wel de partijen zijn die hiervoor tijdig het goede materiaal leveren. Hoe eerder waterschappen betrokken worden in het proces, des te beter. We willen in verband met klimaatadaptatie ook stimuleren dat zij in hun waterschapsverordeningen eisen kunnen stellen aan maatregelen voor nieuwbouwlocaties. Dat doet bijvoorbeeld het Hoogheemraadschap van Rijnland al.”

Jullie pleiten ook voor een periodiek te actualiseren waterkalender. Hierin zullen de waterbeheerders moeten verduidelijken tot wanneer de geldende condities ten aanzien van wateroverlast, zoetwatervoorziening en waterveiligheid redelijkerwijs houdbaar zijn. Hoe ziet u dit voor ogen?
“De waterkalender is erg belangrijk in verband met de aanbeveling van ook een provinciale en landelijke watertoets. Ik neem als voorbeeld hoe waterschap De Dommel het in zijn beheergebied aanpakt. Het huidige agrarisch grondgebruik in de beekdalen is straks niet meer helemaal vol te houden, gelet op de klimaatverandering. De Dommel heeft tegen de boeren gezegd dit gebruik tot 2030 te kunnen faciliteren en ook tot op zekere hoogte garanderen. Vanaf 2030 kunnen deze condities niet meer worden geboden. Wel wil het waterschap de boeren steunen om tijdig de bedrijfsvoering aan te passen door op ander grondgebruik over te gaan of op een andere plek door te gaan.

De gedachte achter de waterkalender is precies hetzelfde, maar dan voor het hele land en voor elk grondgebruik toegepast. Breng als Rijk en waterschappen systematisch in beeld voor zowel het hoofdwatersysteem als de regionale watersystemen wat jullie redelijkerwijs kunnen verzekeren, calamiteiten daargelaten, en wanneer vragen en onzekerheden ontstaan. En wat dan de gevolgen kunnen zijn voor het landgebruik. Een tijdvak zal misschien soms in decennia worden geformuleerd, want niet alles is op een bepaald jaar te fixeren.

Met de waterkalender wordt een document op tafel gelegd op basis waarvan tijdig het gesprek kan worden gevoerd. Dit idee zal aanleiding zijn tot een maatschappelijk en daarmee ook een politiek debat over de vraag: wat wordt er nu gedaan op bepaalde plekken wat op een gegeven moment niet meer kan worden volgehouden? We kondigen met ons voorstel niet de noodsituatie af want zover is het niet, maar luiden wel alvast de alarmklok. Er is echt nog tijd om voor te sorteren op een onzekere toekomst.

Ik wil hieraan nog iets toevoegen. Sommige dingen spelen wel op korte termijn. Zo moet je nu al gaan nadenken over grote investeringsbeslissingen die veel tijd kosten voordat het überhaupt tot een besluit komt, zoals het misschien zeewaarts uitbreiden van de kust en een andere verdeling van de waterafvoer tussen Rijn en IJssel. Wat mij betreft is een van de voornaamste adviezen aan het komende kabinet: begin er gelijk mee om hiervoor een langetermijnprogramma op te stellen. Reserveer ook alvast waar dat kan ruimte om dijken te kunnen verhogen en het duingebied te kunnen versterken, mocht dat later nodig blijken te zijn.”

'De waterkalender is makkelijker gezegd dan gedaan. Het gaat ons om een overzichtelijk en inzichtelijk document, waarin duidelijk wordt gemaakt tot wanneer dingen kunnen en wanneer ze misschien niet meer kunnen.'

In het advies staat ook: benut de mogelijkheden voor tijdelijk ruimtegebruik. Waar doelen jullie op?
“Vaak wordt bij tijdelijk ruimtegebruik gedacht aan een periode van een of enkele jaren, in verband met de tijd die het kost om een besluit voor een andere bestemming van grond te realiseren. Maar het is ook goed toe te passen bij bijvoorbeeld een reservering voor de aanleg van een waterkering, waarbij het mogelijk 20 jaar of langer duurt voordat het zover komt.

Doe dat veel meer dan nu gebeurt, is ons advies. Kijk dan welk ruimtegebruik past voor zo’n lange tijd. Dan kun je denken over mogelijkheden als agrarisch grondgebruik dat in deze periode terug te verdienen is of ontwikkeling van natuur die later misschien anders wordt.”

Tot slot, wat hoopt u dat het nieuwe kabinet doet met dit advies?
“Ten eerste, dat een programma voor grote beslissingen in de steigers wordt gezet. Punt twee, dat het kabinet in de Nota Ruimte zich ook echt vergewist wat er op landelijk niveau gedaan kan worden voor klimaatadaptatie. En als derde hoop ik dat het kabinet werk maakt van de waterkalender.

Zo’n kalender is makkelijker gezegd dan gedaan. Wij Nederlanders zijn vlijtig en hebben soms de onhebbelijke gewoonte om een goed idee in de kiem te smoren door er meteen honderd pagina's aan te wijden. Het gaat ons om een overzichtelijk en inzichtelijk document, waarin duidelijk wordt gemaakt tot wanneer dingen kunnen en wanneer ze misschien niet meer kunnen. Dat gaat het maatschappelijk debat absoluut vooruithelpen. Als het nieuwe kabinet op al deze drie punten voortgang boekt, ben ik positief gestemd.”