Van stresstest naar risicodialoog: de visie van gemeenten

Om lokale en regionale kwetsbaarheden voor klimaatveranderingen in beeld te brengen voeren lokale en regionale overheden klimaatstresstesten uit. Om de bewustwording te vergroten én concrete maatregelen te bespreken worden de geïdentificeerde kwetsbaarheden vervolgens met gebiedspartners besproken in de risicodialoog.

Door Sandy Hofland, Eva Boon (Stichting CAS)

Download hier de pdf van dit artikel

De lokale en regionale overheden (gemeenten, provincies en waterschappen) hebben afgesproken om voor eind 2019 een klimaatstresstest uitgevoerd te hebben. Een stresstest brengt kwetsbaarheden voor klimaatverandering van een gebied in beeld. Op basis daarvan kunnen overheden samen met gebiedspartners een risicodialoog aangaan.

Voor het uitvoeren van stresstesten zijn inmiddels diverse instrumenten beschikbaar, zoals de bijsluiter voor de stresstest, diverse voorbeeldprojecten en modelinstrumenten voor het berekenen van wateroverlast, bijvoorbeeld op het Kennisportaal Ruimtelijke Adaptatie [1]. Over de manier waarop overheden de risicodialoog uitvoeren en welke werkvormen deze dialoog kunnen ondersteunen is nog weinig bekend.

In de risicodialoog komen gebiedspartners samen om de kwetsbaarheden te bespreken en oplossingen te bedenken. Dit betekent dat diverse partijen met verschillende achtergronden betrokken worden.

Klimaatadaptatie is immers een integraal thema dat raakt aan vele disciplines. Twee prominente sectoren voor het realiseren van een klimaatbestendige en waterrobuuste inrichting zijn ruimtelijke ontwikkeling en watermanagement. Gemeenten en waterschappen zoeken dan ook steeds vaker samenwerking op het gebied van klimaatadaptatie [2]. Bovendien groeit het besef dat de kwetsbaarheid voor klimaatverandering op een specifieke plek sterk samenhangt met het onderliggende natuurlijk systeem.

Integrale aanpak
Toch is het integraal beschouwen van het watersysteem en het ruimtelijke domein nog niet altijd even vanzelfsprekend. In de praktijk ligt er binnen het waterdomein vaak meer nadruk op het beperken van risico’s voor de veiligheid en volksgezondheid (denk aan het vergroten van de rioolcapaciteit om wateroverlast te beperken), terwijl het ruimtelijke domein vaak meer gericht is op het schetsen van kwalitatieve toekomstbeelden (bijvoorbeeld een groen dak).

Dit verschil in benaderingen resoneert met twee verschillende aanpakken voor klimaatadaptatie volgens De Boer et al. [3]: ‘problemen voorkomen’ en ‘vooruitgang boeken’. De aanpak ‘problemen voorkomen’ richt zich op rationeel rekenkundig denken, waarbij risicoanalyses gebruikt worden voor het nemen van technische maatregelen. Bij de aanpak ‘vooruitgang boeken’ ligt de nadruk meer op het visueel inspireren, waarbij ontwerpers, beleidsmakers, burgers of andere stakeholders bij het proces worden betrokken tijdens ontwerpsessies en klimaatateliers.

Dit roept de vraag op hoe ambtenaren van waterschappen en gemeenten met verschillende achtergronden, tot een integrale aanpak van klimaatadaptatie kunnen komen. Welke methoden zijn beschikbaar en waar hebben ambtenaren behoefte aan? Om dit te onderzoeken werd het samenwerkingsproces van een waterschap met gemeenten gevolgd in het uitvoeren van een gemeenschappelijk stresstest en het verkennen van de vervolgstap: de risicodialoog.

Regionaal Manifest Vallei en Veluwe
Waterschap Vallei en Veluwe, 28 gemeenten en de provincies Gelderland en Utrecht tekenden een regionaal manifest en bezitten sinds 1 juni 2018 een online regionale klimaateffectatlas (zie afbeelding 1). In de atlas zijn op basis van stresstesten de verwachte effecten van de klimaatverandering in de regio in kaart gebracht. Door een goede samenwerking tijdens het opstellen van de stresstest ontstond het perspectief om ook de risicodialoog gezamenlijk op te pakken.

Op 17 mei 2018 kwamen vertegenwoordigers van alle deelnemende overheden samen voor een workshop over de klimaateffecten in het kader van de stresstest. Dit moment is aangegrepen om de visie van de gemeenten ten aanzien van de risicodialoog te onderzoeken door middel van een enquête (40 respondenten). Het doel van het onderzoek was om de stand van zaken en de behoefte rondom de risicodialoog in kaart te brengen. Hierin werd gevraagd naar:

• De voorkeur voor een aanpak: ‘problemen voorkomen’ versus ‘vooruitgang boeken’
• De voorkeur om de risicodialoog gescheiden dan wel gezamenlijk uit te voeren
• Het doel van de risicodialoog
• Eventuele drempels om met de risicodialoog te starten
• De behoefte aan ondersteuning bij de risicodialoog

In het vervolg van dit artikel worden de resultaten van het onderzoek gepresenteerd.

Aanpak klimaatadaptatie
De 40 respondenten konden worden ingedeeld naar domein: Ruimte (ruimtelijke ordening, milieu, duurzaamheid) of Water (riolering, waterbeleid). Hieruit bleek dat respondenten uit het domein Ruimte over het algemeen meer affiniteit hebben met ‘vooruitgang boeken’, terwijl respondenten uit het domein Water een voorkeur hebben voor ‘problemen voorkomen’ (zie afbeelding 2). Toch geeft 33 procent van het domein Water aan dat beide aanpakken nodig zijn.

De risicodialoog
Sinds de regionale klimaateffectatlas online staat kunnen de gemeenten starten met de risicodialoog. De meerderheid van de 28 gemeenten geeft aan halverwege 2018 nog niet gestart te zijn. Ook geeft een kwart van de respondenten aan dat nog niet bekend is wie er verantwoordelijk is voor de organisatie van de risicodialoog. 

De meerderheid geeft aan dat dit in ieder geval iemand binnen het domein Ruimte moet zijn. Dit is opvallend omdat klimaatadaptatie in de praktijk vooral al veel aandacht krijgt binnen het Waterdomein. Toch wordt ook de afdeling water en riolering vaak genoemd. 

Er bestaat een gemengd beeld over samenwerking tijdens de risicodialoog: voorkeuren gaan zowel uit naar individueel gemeentelijk niveau als groepsverband (zie afbeelding 3). Het gezamenlijk voeren van de dialoog heeft het voordeel dat uit de stresstest blijkt dat veel gemeenten soortgelijke klimaatopgaven hebben. Het samenwerkingsverband tussen de overheden biedt dan ook veel kansen om gezamenlijke risicodialogen te organiseren. Een kwart van de respondenten geeft echter aan dat zij een voorkeur hebben voor een risicodialoog op individueel niveau.

Afbeelding 3. Voorkeur van gemeenten voor de risicodialoog in groepsverband, individueel of allebei

Voordat er met een risicodialoog wordt gestart, is het essentieel dat een doel wordt vastgesteld. De risicodialoog is immers vrij van vorm. De gemeente kan zelf het proces invullen [5]. Daarom werd ook gevraagd welke doelen de deelnemers in hun organisatie stellen voor de risicodialoog (zie afbeelding 4).

Gemeenten noemen het ‘creëren van bewustzijn bij besturen en collega’s’, het vaakst als doel (71%). Ook het ‘afwegen van risico’s’ wordt een belangrijk doel gevonden (67%). ‘Inzicht krijgen in de financiering van maatregelen’ krijgt de minste prioriteit; minder dan 20 procent van de gemeenten noemt dit als doel. Ook het bereiken van consensus is volgens de gemeenten vaak niet een doel van de risicodialoog.

Het lijkt erop dat de gemeenten de risicodialoog meer zien als een proces om de risico’s verder te duiden en beter te agenderen, dan om de stap naar het handelingsperspectief concreter te maken, waarvoor bijvoorbeeld inzicht in maatregelen, financiering en rolverdeling nodig zijn.

Voordat er met een risicodialoog wordt gestart, is het essentieel dat een doel wordt vastgesteld. De risicodialoog is immers vrij van vorm. De gemeente kan zelf het proces invullen [5]. Daarom werd ook gevraagd welke doelen de deelnemers in hun organisatie stellen voor de risicodialoog (zie afbeelding 4).

Gemeenten noemen het ‘creëren van bewustzijn bij besturen en collega’s’, het vaakst als doel (71%). Ook het ‘afwegen van risico’s’ wordt een belangrijk doel gevonden (67%). ‘Inzicht krijgen in de financiering van maatregelen’ krijgt de minste prioriteit; minder dan 20 procent van de gemeenten noemt dit als doel. Ook het bereiken van consensus is volgens de gemeenten vaak niet een doel van de risicodialoog.

Het lijkt erop dat de gemeenten de risicodialoog meer zien als een proces om de risico’s verder te duiden en beter te agenderen, dan om de stap naar het handelingsperspectief concreter te maken, waarvoor bijvoorbeeld inzicht in maatregelen, financiering en rolverdeling nodig zijn.

Struikelblokken om te starten met de risicodialoog
Veel gemeenten verwachten in 2019 te starten met de risicodialoog. De grootste struikelblokken om ermee te beginnen is een gebrek aan tijd, maar ook een gebrek aan personele capaciteit en het meekrijgen van (niet-water) collega’s (zie afbeelding 5).

Ook heeft een ruime meerderheid van de respondenten behoefte aan een handreiking voor de risicodialoog (afbeelding 6). Slechts 5 procent zegt hier geen behoefte aan te hebben. Voor veel gemeenten is het bijvoorbeeld niet duidelijk wie zij moeten betrekken bij een risicodialoog. Er is geen handreiking beschikbaar.

De bollenschema’s van de Nationale Adaptatie Strategie (NAS) [6] zouden gemeenten wel handvatten kunnen bieden om inzicht te krijgen in de sectoren die worden beïnvloed door de klimaateffecten. In de enquête werd daarom gevraagd of gemeenten de bollenschema’s als bruikbaar hulpmiddel zagen. Twee derde van de ondervraagden geeft echter aan dat zij dit hulpmiddel niet kennen. De respondenten die het hulpmiddel wel kenden vonden het over het algemeen nuttig en bruikbaar.

De helft van de gemeenten verwacht ondersteuning nodig te hebben van het waterschap vóór en tijdens de risicodialoog (afbeelding 7). Deze ondersteuning moet voornamelijk komen door kennisdeling en het regionaal verbinden. Bovendien noemt de meerderheid van gemeenten dat het waterschap ook deelnemer is van de risicodialoog. 13 Procent zegt geen behoefte te hebben aan de ondersteuning van het waterschap.

Conclusie
Waterschappen en ambtenaren van de domeinen Water en Ruimte bij gemeenten zoeken steeds vaker samenwerking op het gebied van klimaatadaptatie, bijvoorbeeld door het gezamenlijk uitvoeren van een stresstest. Het voortzetten van deze samenwerking in de risicodialoog kan een logische vervolgstap zijn. 

Dit onderzoek laat zien dat er binnen het voorbeeld van het platform Vallei en Eem nog wel grote verschillen zijn in de voorkeursaanpak voor adaptatie tussen ambtenaren uit de domeinen Water en Ruimte. Maar ook tussen gemeenten zijn er veel verschillen in het beeld van de risicodialoog: de gemeenten noemen verschillende doelen en ervaren verschillende struikelblokken bij het starten met de risicodialoog. Veel gemeenten zijn op dit moment nog niet toe aan de risicodialoog.

Er is veel behoefte aan een handreiking voor de risicodialoog. Waterschappen zouden hierin het voortouw kunnen nemen. Wel ontstaat dan het risico dat niet-watergerelateerde thema’s onderbelicht blijven. Door het huidige gebrek aan tijd en draagvlak onder collega’s zullen de gemeenten waarschijnlijk in de loop van 2019 starten met de risicodialogen.

Bovendien moet er in veel gemeenten nog duidelijk worden welke afdeling verantwoordelijk wordt gesteld voor het organiseren van risicodialogen. Welke afdeling dit wordt kan de aanpak van de dialoog sterk beïnvloeden: in het ene uiterste is de dialoog sterk gericht op rekenkundige risicobeoordelingen en in het andere uiterste ligt de nadruk op kwalitatieve beelden en draagvlak. Juist het combineren van en schakelen tussen beide aanpakken zou de domeinen Water en Ruimte dichter bij elkaar kunnen brengen.