Download hier een pdf van dit artikel.
Het waterstructuurplan voor de gemeente ’s-Hertogenbosch is eind 2012 vastgesteld door de gemeente en waterschap Aa en Maas. Het plan bevat ook het hemelwaterbeleid, dat specifiek is toegespitst op de lokale situatie van het bijzondere watersysteem. Verbeterd inzicht in de werking van het watersysteem leidde tot een nieuwe visie op het hemelwaterbeleid.
Opvallend is dat op specifieke locaties, waar de realisatie van nieuwe hemelwaterberging zeer lastig in te passen is, de wateropgave buiten het plangebied ingevuld kan worden. Waterberging kan op een aantal locaties een aanvulling zijn om verdroging te bestrijden of ten behoeve van doorspoeling. Als dat niet haalbaar blijkt, mag in het watersysteem beschikbare (over)capaciteit ingezet worden om water te bergen. Deze capaciteit is in ’s-Hertogenbosch in veel wijken beschikbaar. Het is ontstaan door decennialange ophoging bij nieuwbouw en het graven van plassen voor zandwinning.
Ontwikkeling van het watersysteem van ’s-Hertogenbosch
’s-Hertogenbosch heeft een uniek en complex watersysteem. De stad ontstond op een relatief hooggelegen positie bij de uitmonding van de rivieren Dommel en Aa in de Maas. Deze positie was goed verdedigbaar midden in de vochtige lage moerassen. De stad ontwikkelde zicht met inachtneming van haar positie in het landschap. De waterlopen werden voorzien van kademuren en delen van de Binnendieze werden overkluisd voor de bouw van huizen. In de loop van de tijd ging het stadswater steeds meer dienen als riool. Om de karakteristieke waterlopen te herstellen restaureerde de gemeente van 1973 tot 1998 grote delen van de stedelijke watergangen. De waterkwaliteit verbeterde door het afsluiten van de rioolwateruitlaten op de Binnendieze. Tegenwoordig varen rondvaartboten op de Binnendieze en vormt dit een succesvolle toeristische beleving.
Nieuwe wijken, buiten de stadsmuren, werden ontwikkeld door ophoging met zand. De zandwinning leidde tot meerdere plassen rondom de stad. Vrijwel het hele stedelijke watersysteem is peilbeheerst. Dat wil zeggen dat de waterpeilen gestuurd worden door stuwen en gemalen. Daarmee functioneert iedere wijk in feite als een poldersysteem (afbeelding 1).
Afbeelding 1. Het oppervlaktewatersysteem in de stad ‘s-Hertogenbosch
HoWaBo
Door de verandering van het klimaat vraagt de afvoer van extreem hoogwater op de Maas, Aa en Dommel voortdurend aandacht. In 1995 stonden delen van de A2 rond ’s-Hertogenbosch en het Bossche Broek onder water. Om dit nu en in de toekomst te voorkomen, worden overstromingsgebieden buiten de stad ingericht. Deze Hoogwaterbescherming Den Bosch (HoWaBo, afbeelding 2) wordt in samenwerking met waterschap Aa en Maas uitgevoerd.
Figuur 2. De HoWaBo waterberging rondom ‘s-Hertogenbosch
Afgezien van de binnenstad is het stedelijke gebied hydrologisch niet verbonden met het regionale watersysteem van Dommel en Aa. De lokale wijkwateren hebben daardoor niet te maken met wateroverlast vanuit het regionale watersysteem. Om de bestendigheid van het lokale watersysteem te bepalen heeft de gemeente recent een scan naar de effecten van hevige neerslag uit laten voeren. Met deze scan is onderzocht waar het hemelwater naartoe stroomt bij piekbuien, als het riool al helemaal vol is en geen water meer af kan voeren. Deze scan bevestigde dat het watersysteem in de stad op orde is.
Afbeelding 3. Uitsnede van de klimaatscan hevige neerslag De kaart toont de stroombanen en daarmee de stromingsrichting van het oppervlakkig afstromende hemelwater over wegen, stoepen en groenstroken in een woonwijk.
De wijkwateren met gestuurd peil voldoen nagenoeg allemaal aan de beschermingsnormen die worden gehanteerd in het Nationaal Bestuursakkoord Water (NBW) – maximaal eens in de 100 jaar wateroverlast door overstroming in stedelijk gebied. Dit beeld komt overeen met metingen, praktijkervaring en meldingen van bewoners. Echter, water op straat vanuit het rioolstelsel komt op enkele locaties wel voor. Als dat niet leidt tot ernstige schade, accepteert de gemeente dit, zoals gebruikelijk in heel Nederland.
Waterbeleid opstellen
Bij nieuwe ontwikkelingen in zijn beheergebied eist het waterschap Aa en Maas dat 40 tot 50 mm waterberging per m2 verhard oppervlak wordt gecreëerd. De exacte opgave wordt per locatie bepaald met de HNO-tool (instrument voor hydrologisch neutraal ontwikkelen) van het waterschap. Gemeente ‘s-Hertogenbosch hanteert deze norm bij alle ontwikkelingen. Bij de vervanging van bestaande verharding gaat de gemeente uit van 15 mm waterberging per m2 verhard oppervlak.
Echter, in ’s-Hertogenbosch brachten de specifieke kenmerken van het watersysteem de beleidsmedewerkers tot een vernieuwend idee. Uit de uitgebreide inventarisaties van alle wijkwateren bleek namelijk dat er op veel plaatsen capaciteit voor lokale waterberging beschikbaar is. De meeste lokale watersystemen hebben helemaal geen wateropgave. Ook bij een veranderend klimaat en na grootschalig afkoppelen van hemelwater wordt geen tekort aan waterberging in de wijkwateren verwacht. Dit betekent dat hier in principe nog capaciteit beschikbaar is voor berging van extra water. Deze capaciteit in het watersysteem kan worden benut voor de noodzakelijke berging van hemelwater bij stedelijke herstructureringen en uitbreidingen. Aangezien er in Nederland weinig gebieden zijn waar capaciteit beschikbaar is voor waterberging, is deze aanpak uniek en innovatief. De gemeente is wel terughoudend met het inzetten van deze waterberging gezien het feit dat de beschikbare capaciteit eindig is.
Met de NBW-norm als randvoorwaarde is berekend dat de meeste wijkwateren nog lang niet vol staan, zelfs niet bij extreme neerslag. Tussen het hoogste berekende waterpeil en overstort- of maaiveldhoogtes (afhankelijk van welke het laagst gelegen is) is nog voldoende hoogte (ofwel waterdiepte) beschikbaar. Dit loopt zelfs op tot 80 centimeter; een duidelijke indicatie dat er capaciteit beschikbaar is. Om de veiligheid te waarborgen en overstromingen tegen te gaan, is het aanvullende uitgangspunt dat er altijd nog een extra hoogte van minimaal 20 centimeter beschikbaar moet blijven.
Als extra voorwaarde is gesteld dat geen versnelde afvoer mag plaatsvinden naar het regionale systeem, om wateroverlast vanuit dat regionale systeem te voorkomen. Het regionale watersysteem is immers ingericht om de risico’s op overstromingen binnen aanvaarbare marges te brengen. Het mag daarom tijdens piekafvoeren niet extra belast worden met meer water uit de stad.
Als bij een specifieke locatie voor nieuwbouw of verbouw geen geschikte mogelijkheden zijn voor waterberging op eigen terrein, dan kan gezocht worden naar een nuttige toepassing buiten het gebied. Als ook dat niet haalbaar is, kan de beschikbare capaciteit in de wijkwateren worden ingezet.
Afbeelding 4. Schematische samenvatting hemelwaterbeleid van gemeente ‘s-Hertogenbosch
In het watertoetsoverleg kan worden besloten om de noodzakelijke waterberging voor regenwater in te zetten voor het realiseren van aanvullende waterdoelen, eventueel zelfs buiten het plangebied. Het hemelwater kan bijvoorbeeld naar oppervlaktewater geleid worden als daar behoefte is aan meer water. Het kan dan worden ingezet voor verversing, hoger peil, doorstroming of waterkwaliteit. ’s-Hertogenbosch heeft een aantal wateren dat hiervoor in aanmerking komt. Op andere locaties kan de waterberging mogelijk gerealiseerd worden in de vorm van infiltratie in verdroogde (natuur)gebieden, waardoor het grondwater daar wordt aangevuld.
Dit biedt de waterpartners meer mogelijkheden voor specifiek maatwerk, gericht op de situatie van het watersysteem ter plekke. Zo wordt gewerkt vanuit doelmatigheid in plaats van de normen voor vierkante meters berging als star uitgangspunt te nemen.
Monitoring in de waterbalans
De inzet van de capaciteit van de wijkwateren voor een specifiek project moet altijd afgestemd worden in de formele procedure van de Watertoets. Daarbij zijn de initiatiefnemer, gemeente en waterschap met elkaar in gesprek. De inzet van de capaciteit wordt vervolgens geregistreerd en verdeeld met behulp van een waterbalans per peilgebied. Daarmee wordt continu vastgelegd hoeveel capaciteit beschikbaar is en welke capaciteit reeds toegewezen is. Uiteindelijk kan immers nooit meer capaciteit toegewezen worden dan er beschikbaar is.
Deze waterbalans is niet alleen een boekhoudkundig systeem. In de Watertoets moet duidelijk aangegeven worden hoe het water daadwerkelijk naar het beoogde oppervlaktewater geleid wordt. Het hemelwater moet er dus daadwerkelijk heen stromen; het is niet slechts een fictieve verdeling.
De naam ‘waterbalans’ wordt gebruikt omdat er nadrukkelijk geen financiële transacties aan zijn gekoppeld. Uit een studie van beschikbare literatuur en ervaringen blijkt dat het realiseren van een aanvullend financieel instrument zeer lastig is en juridische en financiële risico’s met zich meebrengt. Zeker voor dit specifieke geval, waar de beschikbare capaciteit in het verleden is opgebouwd en dus in feite in het verleden is gefinancierd – hoewel men toen andere doelen voor ogen had, zoals zandwinning, voldoende doorstroming of een mooie inrichting met water. Daardoor wordt het moeilijk om een prijs per m3 waterberging vast te stellen. Vervolgens zou de vraag rijzen voor welke doelen de gemeente de ontvangen vergoeding legitiem in zou mogen zetten. Om deze obstakels te vermijden, wordt alleen een waterbalans bijgehouden van de beschikbare en de ingezette waterberging, zonder financiële instrumenten.
Proces naar maatwerk en normen
Toen het idee naar voren kwam, hadden de betrokkenen wel oren naar de mogelijkheid om water ook te bergen in het huidige watersysteem. Alleen wel op een veilige manier. Over de implementatie was uitgebreide discussie noodzakelijk. Zowel bij waterschap als bij gemeente worstelden ambtenaren er mee hoe ze het idee goed konden vastleggen. Aan de ene kant is het achterliggende idee om maatwerk te kunnen bieden, aan de andere kant zijn duidelijke regels nodig om vergunningverlening en handhaving werkbaar te houden. Het doel is om te zorgen dat het watersysteem ook over vijftig jaar, met een veranderd klimaat, nog goed functioneert. Korte termijn doelen mogen dit toekomstbeeld niet onmogelijk maken.
Voor het hemelwaterbeleid was de formulering van de mogelijkheden daarom van groot belang. De waterpartners zijn erop uitgekomen dat het benutten van de beschikbare capaciteit in principe de laatste keuze is, na de andere mogelijkheden om regenwater te bergen.
Aanpassing beleidsregel
Tijdens het opstellen van het hemelwaterbeleid van de gemeente bleek dat de beleidsregels bij de keur van het waterschap formeel de maatwerkoplossing van hemelwaterberging in het oppervlaktewater van de wijken niet toestaan. Toen dit knelpunt in beeld kwam, besloot het waterschap haar beleidsregels zodanig bij te stellen dat dit maatwerk wel mogelijk wordt. Doelmatigheid wordt zo leidend. Het is nu voor het waterschap mogelijk om de noodzakelijke vergunning te verlenen als in de Watertoets is afgesproken dat op een specifieke locatie de waterbergingsopgave wordt ingevuld door regenwater in het oppervlaktewater te bergen.
Waterberging realiseren
Waterberging kan worden gerealiseerd met groene daken, vijvers, wadi’s en andere vormen van afkoppelen. In de gemeente ’s-Hertogenbosch wordt dit al op relatief grote schaal toegepast. Zo zijn er in de stad al meer dan dertien groene daken van bij elkaar meer dan 10.000 m2. Daarmee wordt minimaal 150 m3 hemelwater vastgehouden.
Afbeelding 5. Groendak op het Bastionder, het ondergronds gelegen informatiecentrum over de Bossche vestingwerken
Een voorbeeld van het ‘afwijken van systeemdenken’ is de mogelijkheid om het regenwater in de binnenstad af te koppelen op de Binnendieze. Dat draagt bij aan de doorspoeling van het systeem en daarmee aan een betere waterkwaliteit.
Momenteel onderzoekt de gemeente samen met het waterschap de technische mogelijkheid om hemelwater af te koppelen naar een verdroogd natuurgebied. Dit natuurgebied ligt aan de rand van een wijk waar bij hevige neerslag sprake is van water op straat.
Op dit moment is de inzet van de beschikbare capaciteit bij één project serieus ter sprake gekomen.
Afbeelding 6. Binnendieze Historisch water in en onder de stad
Conclusies
Uit deze ervaringen komt naar boven dat het bij het watertoetsproces gaat om het bereiken van bepaalde strategische (water)doelen. De bijbehorende normen moeten gezien worden als een middel, niet als het doel. Het watertoetsproces is er immers op gericht om de afweging van de waterbelangen in de ruimtelijke ordening te borgen. Kern is vroegtijdig en transparant overleg tussen de initiatiefnemer van een ruimtelijk plan en de waterbeheerder. Uitkomsten van dit overleg zijn een wateradvies van de waterbeheerder en een waterparagraaf in het bestemmingsplan. De inrichting van het proces en de inhoudelijke invulling zijn altijd maatwerk. Belangrijk is dat uiteindelijk alle partijen na een gedegen proces vanuit hun eigen verantwoordelijkheid kunnen instemmen met het plan. Zo ontstaat een robuust, klimaatbestendig en mooi watersysteem. Interessant om te zien is dat in ’s-Hertogenbosch de intensieve samenwerking tussen gemeente ‘s-Hertogenbosch en waterschap Aa en Maas een ambitieus en werkbaar hemelwaterbeleid is opgesteld als maatwerk op de specifieke situatie. Oog voor water, voor de werking van het specifieke watersysteem en innovatie hebben uiteindelijk meer ruimte voor doelmatige stedelijke ontwikkelingen opgeleverd.