Nieuw Europees intercalibratiebesluit over de ‘Goede Toestand’ volgens de Kaderrichtlijn water

Download hier een pdf van dit artikel.

Na bijna 10 jaar is de harmonisatie in Europa van het beoordelen van biologische waterkwaliteit voor natuurlijke wateren bijna afgerond. De Europese Commissie komt binnenkort met de publicatie van de eindresultaten in een Commissiebesluit dat het eerste besluit zal vervangen. Voor de Nederlandse maatlatten heeft deze zogenaamde ‘intercalibratie’ beperkte gevolgen. De maatlatten hebben over het algemeen de juiste ambitie en in enkele gevallen mag het iets soepeler, of moet het iets strenger. Ongeveer één derde van het werk is niet of niet geheel gereed. In die gevallen is te weinig informatie beschikbaar of is er een meningsverschil tussen lidstaten en Commissie over de resultaten. Door actief bij te dragen aan het proces van intercalibratie hebben Nederlandse vertegenwoordigers veel kunnen leren en sturen. Leerpunten zitten ook aan de inhoudelijke kant, zoals beter inzicht in de werking van de maatlatten. De nieuwe maatlatten (2015-2021) voldoen aan het besluit.

Veel bereikt, maar niet alles
De Europese lidstaten hebben elk hun eigen ‘maatlatten’ ontwikkeld om de kwaliteit van hun oppervlaktewateren te meten. Het doel van intercalibratie is dat de lidstaten een toch vergelijkbare Goede Ecologische Toestand nastreven in hun waterlichamen. De KRW schrijft voor dat de Europese Commissie (EC) en de lidstaten intercalibratie uitvoeren voor alle biologische kwaliteitselementen. De boven- en onderkant van de klasse ‘goed’ van de maatlatten voor vissen, (water)planten, algen en macrofauna zijn vergeleken. Heel veel meetgegevens, zoals biologische soortensamenstelling en omgevingscondities, zijn in databestanden ondergebracht en geanalyseerd. In een richtsnoer is vastgelegd hoe de vergelijking gaat en welke voorwaarden aan de resultaten gesteld worden. Zo mogen lidstaten niet meer dan een kwart kwaliteitsklasse van de gemiddelde ambitie afwijken. En de maatlat van een lidstaat moet minstens een correlatiecoëfficiënt van 0,5 hebben met de maatlatten van andere lidstaten. Gezien de omvang van Europa (27 lidstaten), het aantal categorieën water (4), het aantal watertypen per categorie (tot tientallen) en het aantal elementen (4), is intercalibratie een omvangrijk en ingewikkeld proces. Er is nauwe samenwerking tussen intercalibratie en Europese projecten zoals REBECCA en WISER, maar op een aantal punten ontbreekt het aan vergelijkbare data, waardoor de resultaten niet volledig dekkend zijn. Voor grote rivieren en kust- en overgangswateren bijvoorbeeld missen nog een aantal kwaliteitselementen (zie tabel 1 voor een overzicht). De tweede ronde heeft wel tal van verbeteringen opgeleverd ten opzichte van de eerste ronde [1]. Bovendien zijn een aantal ontbrekende elementen uit de eerste ronde nu gereed. Voor beken en rivieren is het kwaliteitselement ‘vis’ geïntercalibreerd en voor de meren ‘macrofauna’. Tevens zijn veel databases beschikbaar gekomen die lidstaten kunnen gebruiken om maatlatten te calibreren (= vaststellen van de hoogte van de ambitie) en valideren (= nagaan of er voldoende relatie is met menselijke druk en maatlatten van andere landen). De EC heeft besloten om twee bijlagen op te nemen. Een bijlage voor het afgeronde werk, (bijlage I) en een bijlage waar belangrijke stappen gezet zijn maar waar in elk geval in de opinie van de EC nog aanvullingen nodig en mogelijk zijn (bijlage II).

Gevolgen voor ambitie beperkt, wel aanpassingen nodig
Intercalibratie is primair gericht op het afstemmen van doelen voor ‘natuurlijke’ wateren. Omdat nagenoeg alle Nederlandse wateren volgens het Stroomgebiedsbeheerplan 2009 de status ‘sterk veranderd’ of ‘kunstmatig’ hebben, heeft de intercalibratie beperkte invloed. Indirect kan intercalibratie de doelen wel beïnvloeden, omdat de doelen voor die wateren (Goed Ecologisch Potentieel) afgeleid worden van de maatlat voor natuurlijke wateren. Intercalibratie kan ook van invloed zijn waar kwaliteitselementen niet sterk door hydromorfologische omstandigheden worden beïnvloed, zoals fytoplankton. De aanpassingen hebben geen invloed op het lopende Stroomgebiedbeheerplan, maar wel op de volgende planperiode (2015-2021). De maatlataanpassingen zijn beperkt en leiden nauwelijks tot verandering in de ambitie van de Goede Ecologische Toestand en dus ook niet van het Goed Ecologisch Potentieel. Behalve door intercalibratie zijn er ook aanpassingen doorgevoerd op grond van recentere meetgegevens en een nationale evaluatie van maatlatten. Deze aanpassingen zijn ook verwerkt in de nieuwe maatlatten voor natuurlijke wateren. Denk bijvoorbeeld aan het minder afhankelijk maken van maatlatten van de monitoringsinspanning, maar ook aan validatie van een maatlat door de relatie met menselijke beïnvloedingen te toetsen.

Grote rivieren
Intercalibratie tussen de Europese grote rivieren, vooraf als kansarm ingeschat, heeft op de valreep toch waardevolle gegevens opgeleverd, bijvoorbeeld over de toestand van de grote rivieren op het gebied van flora en macrofauna, nutriënten en hydromorfologie. Op grond van de beoordeling van fytobenthos blijkt Nederland in grote rivieren een vergelijkbare ambitie aan te houden als de andere lidstaten. Dit onderdeel is afgerond. Voor macrofauna is geen vergelijking gemaakt, omdat blijkt dat niet alle beoordelingsmethoden van lidstaten naar behoren functioneren, en omdat de maatlat onvoldoende relatie toonde met de andere landen. Ook is er een gebrek aan grote rivieren met een ‘slechte’ of een ‘zeer goede’ kwaliteit, wat de validatie van beoordelingsmethoden bemoeilijkt.

1306-11 afb1
Afbeelding 1. Nieuwe nevengeulen in het rivierengebied brengen de Ecologisch Goede Toestand een stap dichterbij

Kust- en overgangswateren
Deze groep heeft een lastige startpositie omdat Europa geen echte referenties meer heeft van kust- of overgangswateren. Omdat de ‘goede toestand’ een lichte afwijking hoort te zijn van de ‘referentie’ is dat een belangrijke belemmering. Toch zijn resultaten geboekt. Na een intensieve discussie met Duitsland, EC-Directoraat Generaal Milieu en het EC-Joint Research Centre is er nu overeenstemming over de goede toestand voor chlorofyl-a-waarden in de Waddenzee. Nederland past lagere waarden toe in de Eemskustzone dan eerder ingeschat, Duitsland juist hogere. De sterke gradiënt door Rijnwaterinvloed in de Waddenzee van west (Texel) naar oost (Denemarken) is een belangrijke verklaring voor de verschillen in de Waddenzee en verklaren ook de hogere referentiewaarden van Nederland. De EC twijfelt echter nog steeds over de houdbaarheid van deze verklaring. Daarom is dit resultaat in bijlage II opgenomen. Verder heeft Nederland de maatlat voor bodemleven aangepast, zodat deze eenvoudiger is geworden en beter correleert met de maatlatten van andere lidstaten. Gemiddeld is de beoordeling een kleine fractie strenger geworden. Er zijn geen gevolgen voor te nemen maatregelen, omdat de toestand al goed is, of goed wordt met de huidige geplande maatregelen. De maatlat voor vis in overgangswateren en zeegras in kustwater zijn volledig afgerond.

Beken en rivieren
Voor beken en rivieren is intercalibratie afgerond voor waterplanten en vis.
Voor waterplanten blijkt de oude Nederlandse beoordelingsmethode niet voldoende vergelijkbaar met die van andere landen, doordat onze methode een heel waterlichaam beoordeelt en die van andere lidstaten slechts één plek in een waterlichaam. De methode is wel als KRW-conform gekwalificeerd. De vernieuwde maatlat voldoet aan de gemiddelde afwijking ten opzichte van de andere landen.
De Nederlandse maatlat voor vis blijkt wel goed vergelijkbaar met andere landen, maar blijkt iets te streng voor goede sites, en te soepel voor slechte sites van andere landen. Dit ambitieniveau is bijgesteld en de maatlat is verbeterd om de invloed van monitoringsinspanning op het aantal aangetroffen soorten te verkleinen.

Meren
Voor meren zijn de resultaten voor fytoplankton aangevuld met resultaten voor de soortensamenstelling. Voor Nederland betekent dat geen wijziging voor de ambitie. Wel is nu, naast chlorofyl-a, ook bloei van onder andere blauwalgen geïntercalibreerd. De maatlat chlorofyl-a in diepe meren wordt iets minder streng. Ook de maatlat voor waterplanten is iets minder streng geworden en is vereenvoudigd. In plaats van begroeibaar areaal wordt nu voor ondiepe meren het hele meer begroeibaar verondersteld en voor diepe meren wordt de maximale gekoloniseerde diepte als deelmaatlat opgenomen. Dit sluit beter aan bij de wensen vanuit de nationale evaluatie, en is ook beter vergelijkbaar met de maatlatten van anderen lidstaten.
Intercalibratie van vis is niet gelukt. Een aantal landen in onze regio heeft geen maatlat of heeft andere bemonsteringsmethoden, waardoor resultaten moeilijk te vergelijken zijn.

Invloed op het proces
In principe hebben alle individuele lidstaten evenveel invloed op het resultaat van de intercalibratie. Het proces is goed georganiseerd met werkgroepen per geografische regio, werk- en stuurgroepen en het Artikel-21-comité, dat het uiteindelijke besluit neemt en waar alle landen in zijn vertegenwoordigd. Het Europese speelveld is echter groot en divers, qua wetenschappelijke invulling en qua ambitie in waterkwaliteitsdoelstellingen. Voor natuurlijke wateren staat de inhoudelijke vergelijkbaarheid voorop en is op werkgroepniveau geen ruimte voor politieke interpretatie. Toch kan door betrokkenheid veel bereikt worden. Nederland heeft zich bijvoorbeeld ingezet voor een realistische en eenvoudige methode van vergelijken. Waar wetenschappelijk gezien alleen met veel meer inspanning nog iets te bereiken valt, kiest Nederland voor pragmatisme. Door actieve deelname aan bijeenkomsten en aanleveren van concrete oplossingen of teksten heeft Nederland het proces geholpen. Nederland heeft ook één trekkerschap op zich genomen: van de Centraal-Baltische regio voor de categorie meren. Hoewel dit een beperkte extra inzet van capaciteit is, heeft dit veel inzicht opgeleverd dat elders gebruikt kan worden bij het sturen op conceptproducten bij rivieren en kustwateren, en voor juiste accenten bij het vaststellen van richtsnoeren. De uitdaging heeft vooral gelegen in de afstemming en samenwerking tussen experts en beleidsmedewerkers, nodig om de potentiële kloof tussen diepgaande inhoudelijke kennis en beleidsmatige consequenties van de intercalibratie te kunnen overzien. Desalniettemin kon het verschil in visie tussen onder andere Nederland en de EC over sommige resultaten niet overal overbrugd worden. Bij de stemming over het besluit heeft Nederland zich daarom van stemming onthouden.

Vervolg
Als gevolg van dit besluit zijn de aanpassingen uitgevoerd en gerapporteerd in de nieuwe maatlatten voor natuurlijke wateren [2]. De EC verwacht dat de resultaten in bijlage II, en de onderdelen die nog niet gereed zijn, alsnog aangevuld zullen worden in een later stadium. In de laatste overleggen op werkgroepniveau maakt EC duidelijk dat de afwezigheid van intercalibratieresultaten niet zondermeer geaccepteerd wordt en dat ‘in gebreke stelling procedure’ een serieuze optie is. Onze inschatting is echter dat Nederland gedaan heeft wat in redelijkheid kan. Bijna overal zijn resultaten bereikt en afwezigheid van resultaten zijn goed uitgelegd in de onderliggende rapportages. Tot slot trekken EC en lidstaten samen op om een eenvoudige intercalibratie van het Goed Ecologische Potentieel uit te voeren.

Tabel 1. Overzicht van de resultaten van intercalibratie, van toepassing voor het volgend stroomgebiedbeheersplan (2015-2021) Rood: geen werk verricht; grijs: (volgens Nederland) niet van toepassing; oranje: werk verricht maar geen formeel resultaat; groen: werk verricht en (deel)resultaten beschikbaar.