Het ontwerp van de Nota Ruimte, de langetermijnvisie van het Rijk over de ruimtelijke inrichting van Nederland, houdt er onvoldoende rekening mee ‘dat de grenzen van de maakbaarheid van het water- en bodemsysteem bereikt zijn’, schrijft het Planbureau voor de Leefomgeving (PBL) in een advies dat het gisteren op verzoek van het ministerie van Volkshuisvesting en Ruimtelijke Ordening uitbracht.
In de Nota Ruimte zullen ‘keuzes worden gemaakt voor 2030 en 2050, met een doorkijk naar 2100’. Op die tijdsschaal moet men rekening houden, aldus het PBL, met afnemende mogelijkheden om in zoet water te voorzien of te allen tijde bescherming tegen wateroverlast te bieden. Het is aan deze nota om daar keuzes in te maken, stelt het bureau. ‘Bijvoorbeeld over de vraag of we het acceptabel vinden dat woningen bij hevige regenbuien onder water kunnen lopen’, of over de vraag wie investeringen in het watersysteem moet financieren wanneer die voor woningbouw noodzakelijk zijn: planontwikkelaars, of waterbeheerders?
Ook is het PBL kritisch op het woordgebruik van de nota, die over ‘rekening houden met water en bodem' spreekt, in plaats van ‘water en bodem sturend’. ‘Zijn water en bodem dan sturend voor de ontwikkelingen of zijn ze mee te wegen belangen?’, aldus het PBL. Gedoeld wordt op de Kamerbrief waarin voormalig minister Harbers van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in 2022 liet optekenen dat water en bodem voortaan sturend moesten zijn bij ruimtelijke planning. Volgens opvolgend minister Madlener moest dit worden bijgesteld naar ‘rekening houden met’, omdat ‘sturend’ een te belemmerend beeld zou oproepen.
Woningbouwlocaties
Nieuwbouwlocaties moeten volgens de ontwerpnota beter bestand zijn tegen wateroverlast, overstromingen, bodemdaling en hittestress, en van waterveiligheid, drinkwater en rioolwaterzuivering verzekerd zijn. Maar ‘het valt op dat in de ontwerpnota niet inzichtelijk is gemaakt of deze uitgangspunten van invloed zijn geweest op de keuze van de voorgestelde woningbouwlocaties’, aldus het PBL. Het PBL lijkt te betwijfelen of dat het geval is, door op te merken dat ‘een flink aantal’ van de beoogde nieuwbouwlocaties bezien vanuit het Ruimtelijk afwegingskader van IenW 'in gebieden met een gemiddelde tot grote wateropgave’ ligt.
Bodemdaling en funderingsschade
En waar de ontwerpnota bij nieuwbouw inzet op een klimaatadaptieve aanpak, biedt hij volgens het PBL onvoldoende duidelijkheid over hoe om te gaan met de bestaande gebouwde omgeving, waar geen herstructureringsplannen voor zijn. Ook zet het Rijk in bestaand stedelijk gebied weliswaar in op het voorkomen van schade aan gebouwen door bodemdaling, door te investeren in grondwaterbeheer of het vervangen van schadegevoelige elementen door bodemdalingsbestendige alternatieven, maar wordt dit volgens het PBL onvoldoende concreet.
Ook het onderwerp funderingsschade vindt het PBL onderbelicht, terwijl het een toenemend probleem is, vaak door daling van de grondwaterstand, waardoor veen inklinkt en klei afwisselend krimpt en zwelt. ‘Zettingsschade op klei, waar vaak funderingen op ‘staal’ (zonder fundering direct op de ondergrond) te vinden zijn, wordt één keer genoemd in een schema’, aldus het PBL. Het PBL mist maatregelen om funderingsschade te voorkomen, zoals het gebruik van lichte wegfunderingen in gebieden met een slappe bodem, of het verhogen van het grondwaterpeil om zowel funderingsschade als bodemdaling tegen te gaan. Wel zou het verhogen van het waterpeil leiden tot een grotere zoetwatervraag, wat op zijn beurt vraagt om maatregelen in de gebiedsinrichting, of het benutten van mogelijkheden voor brakwateraanvoer.
Zoetwateraanvoer
Ook is het PBL er kritisch op dat het Rijk in de nota stelt dat er ‘in principe niet geïnvesteerd wordt in technische maatregelen om vanuit het hoofdwatersysteem (zoet)water te brengen naar gebieden waar dat op termijn niet houdbaar is, zoals delen van de Zuidwestelijke Delta of de hoge zandgronden’, zonder te definiëren wat verstaan wordt onder ‘waar dat op termijn niet houdbaar is’. Daardoor is niet in beeld wat de economische en ruimtelijke consequenties van dit besluit zullen zijn. Het is belangrijk dat dit wel gedefinieerd wordt, aldus het PBL, omdat dit besluit grote gevolgen kan hebben voor met name de landbouw en industrie in die gebieden.
Droogte en verzilting
Wat betreft het aanpassen van landgebruiksfuncties aan de lokale waterbeschikbaarheid merkt het PBL op dat de zogeheten verdringingsreeks (die in tijden van waterschaarste een rangorde aangeeft voor de verdeling van beschikbaar water) niet genoemd wordt. Deze reeks heeft echter ruimtelijke consequenties voor locatiekeuzes, bijvoorbeeld doordat de reeks prioriteit toekent aan kapitaalintensieve gewassen in de landbouw, zoals lelieteelt. Bovendien zal de verdringingsreeks door vaker en langduriger voorkomende droogte in de toekomst vaker en langer – in de orde van maanden – moeten worden toegepast, aldus het PBL.
Verder benoemt het Rijk een grotere watervraag voor het doorspoelen van polders om verzilting tegen te gaan, maar houdt het er volgens het PBL geen rekening mee dat daar in de toekomst minder mogelijkheden voor kunnen zijn. Het niet voldoende doorspoelen van polders zal consequenties hebben, zoals verzilte landbouwgrond, die in de ontwerpnota niet worden uitgewerkt.
Veenoxidatie
In de ontwerpnota heeft het Rijk aangegeven in laagveengebieden te willen ‘toebewegen’ naar een grondwaterpeilverhoging van 20 tot 40 centimeter onder het maaiveld, maar ook onderstreept dat het belangrijk is om perspectief te kunnen blijven bieden aan agrariërs. Het behoud van agrarisch gebruik van veenbodems en het tegengaan van verdere veenoxidatie door grondwaterpeilverhoging zijn lastig verenigbare doelen, aldus het PBL. Ook vindt het bureau de bewoording ‘toebewegen’ te vrijblijvend, en wijst het erop dat een verhoogd waterpeil een verhoogde watervraag met zich meebrengt, terwijl de zoetwaterbeschikbaarheid door klimaatverandering zal afnemen. De ontwerpnota laat in het midden ten koste van welke sectoren en gebieden dit zal moeten gaan.
Waterkwaliteit & waterveiligheid
Voor het op orde brengen van de kwaliteit van (grond)water conform de eisen van de Kaderrichtlijn Water benoemt de nota wél dat het reduceren van de uitspoeling van nutriënten, diergeneesmiddelen, biociden en gewasbeschermingsmiddelen vanuit de landbouw nodig is, maar niet hoe dat moet gebeuren. Met uitzondering van beekdalen worden in de nota geen concrete maatregelen benoemd om de waterkwaliteit te verbeteren.
Ook blijft het beleid voor de Noordzee, Waddenzee, deltawateren, grote rivieren, de kust en het IJsselmeer volgens de analyse ‘goeddeels beperkt tot de economische benutting’ zoals energie op de Noordzee en wateraanvoer vanuit het IJsselmeer. Grote ruimtelijke opgaven voor het behalen van natuur- en waterkwaliteitsdoelen (van de Vogel- en Habitatrichtlijn, Kaderrichtlijn Marien en Kaderrichtlijn Water) en waterveiligheid krijgen minder of geen aandacht, aldus het PBL. Als voorbeelden worden genoemd het herstel van sedimentaanvoer in de Zuidwestelijke Delta en de Waddenzee als maatregel tegen zeespiegelstijging. ‘Wil het Rijk alleen dijken verhogen achter steeds dieper water, of ook door aanslibbing bevorderen dat het land ‘meegroeit’ met zeespiegelstijging?’, vraagt het PBL zich af.
100.000 tot 150.000 hectare extra natuur
Ook constateert het bureau dat het Rijk onvoldoende ruimte maakt voor extra natuur die nodig is om nationale en Europese natuurdoelen te behalen. In de nota wordt voorgesteld om landbouwgrond te beschermen en natuurhersteldoelen vooral te behalen door natuur met andere functies te combineren. Op basis van PBL-onderzoek is echter 100.000 tot 150.000 hectare extra natuur nodig, bovenop bestaande uitbreidingsafspraken op grond van het Natuurpact.
In de ontwerpnota staat ook dat een grootschalige herschikking van landbouw- en natuurgebieden nodig is om grondwaterstanden te herstellen en kwetsbare natuur te laten voortbestaan in het veranderend klimaat. Hierbij ligt de nadruk op technologische oplossingen en bescherming van landbouwgrond. Met betrekking tot gebieden met meervoudige opgaven rondom Natura 2000-gebieden, veenweiden, beekdalen en grondwaterbeschermingsgebieden wordt genoemd dat landbouw mogelijk moet extensiveren en een bijdrage moet leveren aan natuur en andere maatschappelijke doelstellingen. Het PBL merkt op dat de nadruk hierbij ligt op vrijwilligheid.
Tegengestelde belangen
Onderaan de streep mist het PBL ook een ‘expliciet overzicht van tegengestelde of juist meekoppelende belangen’, wat voor deze nota een wettelijk vereiste op grond van de Omgevingswet is. Als voorbeeld wordt genoemd het verhogen van het waterpeil van het IJsselmeer, versus behoud van de oeverlanden langs IJssel en IJsselmeer. Pas wanneer alle strijdige of elkaar versterkende belangen op een rij worden gezet, aldus het bureau, komen belangrijke keuzes in beeld die in de nota gemaakt moeten worden.
In het kader van integrale afwegingen wordt ook opgemerkt dat de huidige gefragmenteerde financieringsstructuur het moeilijk maakt om middelen voor woningbouw, infrastructuur (energie en verkeer), waterbeheer en natuur te combineren. Er staan ‘schotten’ tussen de beleidsdomeinen, die een integrale gebiedsontwikkeling in de weg staan.
Tot slot viel het het PBL op dat de nota met name pleit voor meer plek voor wonen, bedrijven, defensie en energie, maar ‘de vraag of het met minder kan wordt nauwelijks gesteld’. Het is essentieel om de bestaande ruimte efficiënter te gebruiken, adviseert het PBL, en keuzes te maken over welke activiteiten met minder ruimte toe kunnen.
