Nederland zal in 2027 aan de meeste doelen aan de Kaderrichtlijn Water (KRW) kunnen voldoen. Enerzijds omdat ze bereikt zijn, anderzijds omdat een legitieme uitzondering kansrijk is. Maar voor normoverschrijdingen door nutriënten en bestrijdingsmiddelen lijkt die uitzonderingsoptie niet zo zeker.
door Bert Westenbrink
Dat blijkt uit een juridische analyse van de landsadvocaat. Hij heeft in opdracht van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat de risicoanalyse gemaakt, na de toezegging van minister Barry Madlener aan de Tweede Kamer in maart van dit jaar om de juridische risico’s in kaart te brengen als Nederland de doelen van de KRW niet haalt. Het is een soort ‘juridische botsproef’ om de zorgen over de consequenties ‘iets te concretiseren’, zei Madlener, die 3 juni met de andere PVV-bewindslieden opstapte uit het kabinet.
Robert TiemanZijn opvolger, demissionair minister Robert Tieman (BBB), heeft het resultaat nu naar de Kamer gestuurd. Dat wil zeggen, de juridische analyse blijft vertrouwelijk, gelet ‘het belang voor de Staat’. Wat wel aan de openbaarheid wordt prijsgegeven is de conclusie van de landsadvocaat dat ‘Nederland voor de meeste doelen aan de KRW kan voldoen, doordat deze doelen ofwel bereikt zullen zijn, ofwel een beroep op een legitieme uitzondering kansrijk lijkt’.
Minder robuust
Dat wordt anders als doelen niet worden gehaald omdat maatregelen onvoldoende zijn geïmplementeerd of uitgevoerd. “Een beroep op een uitzondering is juridisch gezien dan minder robuust”, schrijft de landsadvocaat. En dat geldt dan met name, aldus de analyse, voor de normoverschrijdingen voor nutriënten, de uitspoeling van nutriënten gerelateerde metalen, gewasbeschermingsmiddelen en in mindere mate ook de biologische doelen.
De Europese Commissie kan als er een onterecht beroep wordt gedaan op een uitzondering, een inbreukprocedure starten. Die kan uitmonden in een boete (van meer dan 5 miljoen euro) en/of een dwangsom (tot 350.000 euro per dag).
Maar ook op nationaal niveau lopen Nederlandse overheden (Rijksoverheid, provincies, waterschappen) risico’s, aldus de analyse. Als ze in een gerechtelijke procedure worden aangesproken op de verplichting om uiterlijk per 22 december 2027 de KRW-doelen bereikt te hebben of daarvoor tijdig de nodige maatregelen te nemen kan in uiterste gevallen de rechter een bevel opleggen om alsnog of sneller dan nu gebeurt de nodige maatregelen uit te voeren, schrijft de landsadvocaat.
Ook bedrijven lopen risico’s. En niet alleen de bedrijven die direct lozen op een KRW-waterlichaam, maar ook bedrijven die via de riolering lozen op zo’n water en zich schuldig maken aan normoverschrijdingen. Het is wel lastig om te zeggen welk bedrijf precies welke risico’s loopt, aldus de analyse. “Dat hangt af van de activiteiten van het bedrijf en van de locatie en omvang van de effecten daarvan.”
Alles op alles
In zijn brief aan de Kamer legt Tieman uit dat ‘alles op alles wordt gezet om de waterkwaliteit richting 2027 te verbeteren’. “Hiermee proberen we ook de aanzienlijke risico's op Europese bezwaren en bij nationale rechtszaken te beperken.”
Hij verwijst onder meer naar het in mei 2023 door minister Mark Harbers ingezette KRW-impulsprogramma, dat volgens Tieman een flinke stimulans geeft aan het halen van de KRW-doelen. En hij somt op: fors meer inzet op ‘het KRW-proof’ maken van vergunningen; meer betrokkenheid van gemeenten; verscherpt toezicht, bijvoorbeeld met een risicogestuurde aanpak in de glastuinbouw; extra investeringen in zuiveren bij rioolwaterzuiveringen (1 miljard euro per jaar); versnelling en extra inzet op (vertraagde) uitvoeringsprogramma's; gericht overleg met buurlanden over buitenlandse verontreiniging; steviger inzetten van ruimtelijk instrumentarium zoals beschreven in de Omgevingswet en de Nota Ruimte.
Die extra inspanningen leiden er evenwel niet toe dat alle doelen van de KRW zullen worden gehaald. “We voldoen nu aan ruim 80 procent van de doelen van de KRW. Dit percentage zal richting 2027 toenemen, maar - ook met de voorgenomen extra inspanningen - niet op 100 procent uitkomen”, schrijft Tieman.
Chemische stoffen
Er zijn nog de nodige knelpunten. Zoals de chemische stoffen, waaronder bestrijdingsmiddelen. Voor de aanpak van 42 KRW-stoffen die nog normoverschrijdingen laten zien, is vanuit het impulsprogramma een 'uitvoeringsplan chemische stoffen' opgesteld. “In het Bestuurlijk Overleg KRW hebben alle partners commitment uitgesproken om zich volop in te zetten voor de uitvoering van het plan”, schrijft Tieman.
De bewindsman stelt dat met de uitvoering van het plan ‘goede stappen voorwaarts worden gezet’. Maar voor bestrijdingsmiddelen signaleert hij ook risico’s voor nieuwe normoverschrijdingen door verschillen tussen de toelatingsnorm van gewasbeschermingsmiddelen en de norm voor de KRW.
Tieman schrijft dat zijn ministerie en dat van Landbouw werken aan het in overeenstemming brengen van de toelating van gewasbeschermingsmiddelen van 11 KRW genormeerde werkzame stoffen die de normen overschrijden. “Tevens wordt gewerkt aan verbetering van beoordelingsmethodieken die meer rekening houden met af- en uitspoeling.” Begin volgend jaar is er ‘een interim-methodiek’ beschikbaar, in 2027 een definitieve, aldus de demissionair minister.
Ook werkt IenW aan een snellere terugkoppeling van monitoringsresultaten zodat nog tijdens een groeiseizoen een link kan worden gelegd tussen bedrijfsvoering van boeren en loonwerkers en normoverschrijdingen die zijn vastgesteld. Het moet leiden tot gerichter toezicht en sneller aanpassen van gebruik. In de glastuinbouw moet met onder meer de inzet van watercoaches de lozing of emissies van verboden stoffen worden teruggedrongen.
Sierteelt
Ongeveer de helft (5 van de 11) normoverschrijdende gewasbeschermingsmiddelen die onder de KRW vallen, worden ook in de sierteelt toegepast, schrijft Tieman. “De zorgen in de samenleving over het gebruik van gewasbeschermingsmiddelen in de sierteelt (en met name in de lelieteelt) en de mogelijke effecten daarvan voor mens, dier en milieu zijn groot”, aldus de demissionaire bewindsman. Voorkomen van emissies van de middelen naar water is van groot belang, voegt hij eraan toe.
Maar de vraag is of er mogelijkheden zijn om het areaal sierteelt te beperken. Dat kan, schrijft Tieman, die daarmee antwoord geeft aan het Kamerlid Geert Gabriëls (GroenLinks-PvdA), dat vorig jaar de vraag stelde of de sierteelt aan banden kan worden gelegd.
De Omgevingswet biedt juridische instrumenten om agrarisch grondgebruik aan te passen, maar die worden ‘niet of nauwelijks’ toegepast, aldus Tieman. Reden: regionale overheden zien sturing op gewasbeschermingsmiddelen als ‘generiek beleid’. In reactie daarop komt het ministerie van IenW nu met ‘een afweegkader’ voor het toepassen van genoemde instrumenten, zo kondigt de demissionaire minister aan.
Over het verbod op gebruik van bestrijdingsmiddelen in grondwaterbeschermingsgebieden zijn de ministeries van IenW, Landbouw en provincies in gesprek. Na het zomerreces wordt duidelijk wat daar is uitgekomen.
Nutriënten
Met het teveel aan nutriënten in het water loopt Nederland ook risico’s op juridische averij, aldus de analyse van de landsadvocaat. Voor nutriënten zijn er vooral nog opgaven voor de landbouw en in mindere mate voor de rioolwaterzuiveringsinstallaties, schrijft Tieman.
Ook de nutriëntenbelasting vanuit het buitenland vraagt aandacht; de concentraties in het binnenkomende water liggen boven de norm. “Hierover zijn we met de buurlanden in gesprek.” Inzet daarbij: afspraken maken om de belasting te verminderen. Lukt dat niet, dan gaat Nederland een beroep doen op uitzonderingen, schrijft Tieman.
Voor wat betreft de nutriëntenbelasting moet vooral de landbouw aan de bak (‘riooloverstorten zijn op de totale belasting geen bron van betekenis’). Tieman verwijst naar het 8e actieprogramma Nitraatrichtlijn, dat wordt ingezet om te voldoen aan de norm van 50 mg/l nitraat in het bovenste grondwater en eutrofiëring van oppervlaktewater te voorkomen.
Los daarvan, uit berekeningen blijkt dat in bepaalde gebieden grondwaterkwaliteit niet voldoende verbetert. “Daarom zal op basis van een advies in de gebieden zand noord, zand midden, zand zuid en löss een aanpassing van de totale stikstofgebruiksnorm worden voorgesteld”, schrijft Tieman.
In sommige gebieden is ook aanvullende inzet nodig om de verontreiniging van het oppervlaktewater vanuit de landbouw terug te dringen. “Daarvoor worden aandachtsgebieden voor stikstof en fosfor aangewezen, waar aanvullende generieke maatregelen zullen worden genomen.”
Op basis van het uitgevoerde STOWA-onderzoek zullen waterbeheerders in 2025 kijken welke aanvullende maatregelen zij gaan nemen om de lozing van nutriënten door de rioolwaterzuiveringen verder terug te dringen. Dat gebeurt op basis van emissie-immissietoetsen die worden uitgevoerd op alle 314 rwzi’s, schrijft Tieman.
One-out all-out
Nederland pleit in Brussel niet voor het afschaffen van het one-out, all-out principe bij het halen van de KRW-doelen, maar wel voor verruiming van de legitieme uitzonderingen en een aanvullende indicator, schrijft Tieman.
De 'one out, all out'-methode in de Kaderrichtlijn Water is een beoordelingsprincipe waarbij een waterlichaam alleen als 'goed' wordt geclassificeerd als alle parameters aan de normen voldoen. Het principe krijgt veel kritiek, zoals ook weer bleek in het commissiedebat van 27 maart. Reden dat Nederland evengoed niet inzet op afschaffing is dat alle parameters die de toestand van een waterlichaam bepalen nodig zijn ter bescherming en verbetering van de waterkwaliteit, schrijft Tieman.
Maar er moet wel 'een aanvullende indicator' komen. "Immers, door bijvoorbeeld de negatieve beoordeling van de toestand voor ubiquitaire (alomtegenwoordige) stoffen, is het niet mogelijk de verbetering van de toestand zichtbaar te maken."
In de onderhandelingen tussen de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Raad van ministers over herziening van de KRW, de Richtlijn prioritaire stoffen en de Grondwaterrichtlijn is er overeenstemming om naast het one-out, all-out principe een alternatief te ontwikkelen, schrijft Tieman. In september moet duidelijk worden of de Nederlandse inzet is terug te vinden in een totaalakkoord, dat moet leiden tot meer uniformiteit in de beoordeling van de chemische stoffen en een gelijk speelveld.
Het gaat om 1.539 gebiedsspecifieke maatregelen. De beheerders geven aan dat circa een kwart reeds is gerealiseerd (390). De verwachting is dat zo’n 60 procent tijdig wordt uitgevoerd (918) voor 2027. Voor ongeveer 15 procent (231) gaat dat niet lukken.
Los van deze cijfers zien de opstellers van het dashboard een stapsgewijze verschuiving van ‘planvoorbereiding’ naar ‘in uitvoering’ en ‘volledig uitgevoerd’. Er staat: “Het aantal maatregelen dat nog niet in uitvoering is, is de afgelopen twee jaar met 44 procent gedaald.”
